最近看了一些瀝青方面的報(bào)告，對(duì)于瀝青需求方面，有很多報(bào)告提到下半年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行的問題，具體來講就是認(rèn)為下半年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行提速可以有效支撐瀝青的需求，直覺上我也認(rèn)同這樣一個(gè)說法，但是內(nèi)心總是感覺這個(gè)結(jié)論不夠究竟，不夠透徹，有很多疑問，比如專項(xiàng)債在地方政府資金來源中占有什么樣的地位？地方政府發(fā)行專項(xiàng)債獲得的資金有多少用來支持公路建設(shè)，進(jìn)而能到來多少瀝青需求的增量？

什么是專項(xiàng)債？

首先我們要弄清楚什么是專項(xiàng)債？這要從1994年分稅制改革說起，地方財(cái)政大權(quán)收歸中央，但是事權(quán)劃分相對(duì)滯后，造成財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，同時(shí)《預(yù)算法》嚴(yán)格約束地方政府舉債額度，地方政府不得不通過組建城投公司以及依靠土地財(cái)政籌措資金。地方政府兩大路徑解決了資金來源問題，但是造成了隱性債務(wù)大幅擴(kuò)張。由于隱性債務(wù)難以統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管，容易造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，2010年以來，國(guó)務(wù)院開始著手約束城投平臺(tái)，并對(duì)地方隱性債務(wù)進(jìn)行摸底，2014年提出“修明渠，堵暗道”的調(diào)整原則，即控制隱性債務(wù)增長(zhǎng)的同時(shí)放開地方政府舉債權(quán)限，專項(xiàng)債、一般債在內(nèi)的政府債券應(yīng)運(yùn)而生。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文，標(biāo)志著中央正式放開地方政府舉債權(quán)限。政府債務(wù)分為一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)，對(duì)應(yīng)債券名稱為一般債券和專項(xiàng)債券，其中政府發(fā)行一般債券主要用于沒有收益的公益性事業(yè)，主要以一般公共預(yù)算收入償還，而專項(xiàng)債券主要用于有一定收益的公益事業(yè)。

在嚴(yán)格管控地方政府通過城投平臺(tái)籌措資金的背景下，專項(xiàng)債的發(fā)行成了地方政府履行政府責(zé)任的重要增量資金的來源。政府發(fā)行專項(xiàng)債具體都投向哪些領(lǐng)域呢？要回答這個(gè)問題，我們先得搞明白幾個(gè)概念。剛才我們已經(jīng)知道了按照償債資金來源劃分，地方政府債券可以分為一般債和專項(xiàng)債，按照資金用途劃分，地方政府債券可以分為再融資債券、置換債和新增債券。其中置換債起源于財(cái)政預(yù)算【2015】225號(hào)文，置換債募集的資金用于提前償付城投債以及銀行貸款等非債券方式舉借的存量債務(wù)，不提供增量資金。再融資債券適用于償還部分到期地方政府債券本金，也不提供增量資金。我們研究專項(xiàng)債與瀝青需求的關(guān)系，因此主要關(guān)注的是投入到公路建設(shè)的增量資金有多少，即新增專項(xiàng)債的發(fā)行。

專項(xiàng)債資金的投向

從2015年開始，新增專項(xiàng)債的發(fā)行逐年遞增，2020年疫情期間，新增專項(xiàng)債發(fā)行額度達(dá)到3.75萬億元的高度，創(chuàng)歷年來新高，今年新增專項(xiàng)債限額3..65萬億元略低于去年，今年截止9月16日，已經(jīng)發(fā)放2.22萬億元。從新增專項(xiàng)債的資金投向領(lǐng)域來看，2018年之前新增專項(xiàng)債的資金主要投向土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路，項(xiàng)目類型較為單一，發(fā)債期限較短。2018年開始探索發(fā)行其他類型項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，新增專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域逐步拓寬。2019年、2020年其他類型項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券快速發(fā)展，期限大幅延長(zhǎng)，利率逐年降低，支持領(lǐng)域更加廣泛，開始重點(diǎn)投向能夠有效拉動(dòng)投資形成實(shí)物工作量的領(lǐng)域。2019年9月4日的國(guó)常會(huì)提出專項(xiàng)債重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施七大領(lǐng)域，2020年3月30日的國(guó)常會(huì)對(duì)專項(xiàng)債支持的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，在原規(guī)定的基礎(chǔ)上增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，允許地方投向應(yīng)急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設(shè)施項(xiàng)目，2020年5月22日兩會(huì)提出重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)，2020年7月15日國(guó)常會(huì)提出可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)。

專項(xiàng)債資金帶來的瀝青道路需求的變化

以上我們可以看到，專項(xiàng)債募集來的資金支持的領(lǐng)域逐漸放寬，而投向公路建設(shè)的資金有多少呢？考察專項(xiàng)債的發(fā)行對(duì)于公路建設(shè)的拉動(dòng)作用，有兩個(gè)問題十分重要，一是究竟有多少專項(xiàng)債資金會(huì)流入公路建設(shè)領(lǐng)域，二是專項(xiàng)債能夠撬動(dòng)多少社會(huì)資金參與。

從專項(xiàng)債資金的細(xì)分投向上看，2017年，投到收費(fèi)公路的資金為440.04億元，2018年投入749.6億元，2019年為1525.5億元，2020年為1891.5億元，2021年（截止9月16日）投入771.32億元，可以看到從絕對(duì)數(shù)量來看，2020年之前專項(xiàng)債資金逐年增加，但是投入占總額的比值卻在下降。今年專項(xiàng)債總額不及去年只有3.65萬億元，假設(shè)全額發(fā)放，2021年剩下還有1.42萬億元新增專項(xiàng)債沒有發(fā)放。收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)融資的時(shí)候，一般會(huì)以專項(xiàng)債資金作為資本金（比例通常為40%），如果按照2020年收益公路資金占比5.3%計(jì)算的話，今年收益公路資金投入量達(dá)到1916.8億元，可以帶來4791.9億元的總資金，如果按照今年（截至9月16日）的占比3.5%計(jì)算的話，投入量達(dá)到1266.8億元，則可以帶來3166.9億元的項(xiàng)目總資金。

這些專項(xiàng)債募集的資金能夠帶來多少瀝青實(shí)際需求量呢？我們首先對(duì)瀝青歷年的公路建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金（X）和瀝青道路消費(fèi)量（Y）進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如下表：

假如收益公路總資金達(dá)到4791.9億元的話，相對(duì)2020年，2021年全年公路建設(shè)總資金將達(dá)到24312+4791.9-4728.7=24375.2（億元），對(duì)應(yīng)2021年瀝青的全年道路總需求為24375.2*0.098593509+582.5214667=2985.8（萬噸）；假如受益公路總資金達(dá)到3166.9億元的話，2021年全年公路建設(shè)總資金將達(dá)到22750.2億元，對(duì)應(yīng)瀝青全年道路總需求為2825.5萬噸。

注：以上是對(duì)今年年度瀝青道路需求量的粗略估計(jì)，有些地方非常不嚴(yán)謹(jǐn)，比如一些非收益公路建設(shè)，資金一般來源于政府公共預(yù)算，相對(duì)比較穩(wěn)定，因此在本文中的估算中將非收益公路帶來的瀝青需求設(shè)定為穩(wěn)定值，僅僅考慮了收益公路建設(shè)的瀝青需求變化量。