搞好糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié),在穩(wěn)市、備荒、恤農(nóng)方面有重要作用。中國(guó)糧食收儲(chǔ)政策已經(jīng)走到改革窗口期。中國(guó)在21世紀(jì)初全面放開糧食市場(chǎng)以后,形成了以戰(zhàn)略儲(chǔ)備和托市收儲(chǔ)為主要構(gòu)成的政策性糧食儲(chǔ)備體系。兩類儲(chǔ)備各司其職,曾有效地發(fā)揮了危機(jī)應(yīng)對(duì)、市場(chǎng)調(diào)控的作用。然而發(fā)展至今可以明顯看到,政策性糧食儲(chǔ)備體系早已偏離過去后置于市場(chǎng)、適時(shí)調(diào)控的定位。托市收購價(jià)成為市場(chǎng)價(jià)格“風(fēng)向標(biāo)”,政府收儲(chǔ)一家獨(dú)大擠壓民間儲(chǔ)備,嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)機(jī)制。更為嚴(yán)峻的是,政策性收儲(chǔ)帶來的市場(chǎng)扭曲與我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展走向不一致,不斷加大自然資源環(huán)境壓力,甚至成為多邊貿(mào)易爭(zhēng)端的焦點(diǎn)。在新的發(fā)展階段,需要重新梳理政策性糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)與職能，重構(gòu)政策性糧食儲(chǔ)備體系。

一、我國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備體系面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

過去糧食儲(chǔ)備體系的問題主要集中在扭曲市場(chǎng)機(jī)制、監(jiān)管漏洞頻發(fā)等方面,然而“痼疾”尚未解決,“新患”又層出不窮。在貿(mào)易全球化不斷加深、資源環(huán)境約束不斷收緊、國(guó)內(nèi)消費(fèi)升級(jí)不斷加快的背景下,中國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備體系面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻。

1.糧食市場(chǎng)矛盾重重

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、托市收購等一系列支持政策的刺激下,中國(guó)糧食產(chǎn)量迅速提高。但與此同時(shí),生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上漲,維持農(nóng)民種糧積極性變得高度依賴托市收購。托市收購范圍不斷擴(kuò)大,庫存規(guī)模持續(xù)高企,糧食市場(chǎng)呈現(xiàn)出明顯的“政策市”導(dǎo)向。國(guó)際糧食價(jià)格經(jīng)歷了2008年左右和2010年左右兩輪高峰以后迅速下滑,2013年以來國(guó)內(nèi)外主糧價(jià)格全面倒掛,加劇了國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的下行壓力。糧油加工企業(yè)面臨激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力,較高的國(guó)內(nèi)原料成本導(dǎo)致“稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)面弱”,企業(yè)利潤(rùn)空間遭擠壓,產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力削弱。繼續(xù)維持較高的支持力度,會(huì)進(jìn)一步加劇市場(chǎng)阻滯、增加財(cái)政成本,未來面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。如果放開,則極有可能打擊種糧積極性,導(dǎo)致產(chǎn)量大幅下滑,威脅國(guó)家糧食安全。如果積極去庫存,又會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格降幅過大過快,打擊加工企業(yè)的加工意愿,國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)調(diào)控陷入較大困境。

2.糧農(nóng)組織黃箱限制

托市收儲(chǔ)政策屬于WTO黃箱限制的支持政策,按照中國(guó)入世要求,補(bǔ)貼總額不能超過該類農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的8.5%。隨著托市收儲(chǔ)范圍不斷擴(kuò)大,托市收儲(chǔ)政策成為國(guó)際多邊貿(mào)易爭(zhēng)端的焦點(diǎn)。早在2016年9月,美國(guó)認(rèn)為中國(guó)稻谷、小麥和玉米補(bǔ)貼總量超過黃箱限制,并向WTO提起訴訟。中美雙方最大的爭(zhēng)議在“符合補(bǔ)貼條件的產(chǎn)量”的界定。美方堅(jiān)持認(rèn)為最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案沒有明確限制收購數(shù)量,所有托市省份的產(chǎn)量都在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。但中方稱收購時(shí)間、啟動(dòng)條件、收購品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民賣糧習(xí)慣已將收購范圍進(jìn)行了大幅限定。2019年2月28日,世貿(mào)組織發(fā)布美訴我小麥、稻谷和玉米國(guó)內(nèi)支持世貿(mào)爭(zhēng)端專家組報(bào)告。專家組駁回了美方關(guān)于玉米訴訟的請(qǐng)求,但認(rèn)定中方小麥和稻谷最低收購價(jià)政策違反入市承諾。2出于對(duì)世貿(mào)組織的尊重,2019年6月12日中國(guó)接受裁決并承諾在2020年3月31日之前完成對(duì)麥稻最低收購價(jià)政策的改革。多邊貿(mào)易爭(zhēng)端動(dòng)搖了托市收儲(chǔ)政策的根基,托市調(diào)控空間進(jìn)一步收窄,不利于維護(hù)我國(guó)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定和保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。

3.自然資源環(huán)境約束

糧食儲(chǔ)備體系背后是對(duì)糧食自給率的較高要求,這一要求加劇了對(duì)自然資源環(huán)境的破壞。我國(guó)人均土地和水資源十分匱乏,工業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷擠壓耕地空間,加劇了對(duì)農(nóng)業(yè)資源的掠奪性開發(fā)。全國(guó)600多個(gè)縣的人均耕地面積低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的人均0.8畝的警戒線。3高產(chǎn)量基于高投入,1980—2015年,我國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)了82.8%,與此同時(shí)化肥施用量增長(zhǎng)了4.5倍,化肥施用量的增速遠(yuǎn)超過糧食產(chǎn)量的增速。農(nóng)用塑料薄膜用量在1991年為64.21萬噸,到2015年增加為260.36萬噸,是1991年的4倍多。4農(nóng)業(yè)帶來的大規(guī)模面源污染成為我國(guó)環(huán)境污染的主要來源之一。長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)業(yè)資源的高壓利用,已經(jīng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴化學(xué)投入品,沒有“一炮轟”式的化肥投入,就沒有產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)資源破壞已經(jīng)不容樂觀,未來如果進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng),對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源不予保護(hù)和恢復(fù),將直接破壞保障糧食安全的根基。

4.消費(fèi)端高質(zhì)量要求

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段,人民消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)糧食品質(zhì)提出了更多要求。消費(fèi)者已經(jīng)不滿足于吃飽,吃好、吃得多樣化、吃得有營(yíng)養(yǎng)成為食物消費(fèi)的主要方向。近年來國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)跟不上消費(fèi)需要的情況已經(jīng)顯現(xiàn),直接導(dǎo)致國(guó)外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口顯著增加。我國(guó)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,糧食行業(yè)也面臨高質(zhì)量發(fā)展的要求。目前糧食領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分的問題比較突出:不平衡突出體現(xiàn)為數(shù)量增長(zhǎng)快、質(zhì)量改進(jìn)慢,生產(chǎn)發(fā)展快、生態(tài)改進(jìn)慢;不充分突出體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。5消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升和國(guó)家糧食安全等的新要求,迫切需要糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。6政策性糧食收儲(chǔ)長(zhǎng)期主導(dǎo)糧食市場(chǎng)的結(jié)果是重視糧食數(shù)量而忽略糧食質(zhì)量,少部分優(yōu)質(zhì)糧流入市場(chǎng),大部分低質(zhì)糧進(jìn)入國(guó)庫。這不僅導(dǎo)致糧食供給與需求長(zhǎng)期錯(cuò)位,而且影響國(guó)庫糧食質(zhì)量,浪費(fèi)國(guó)家優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)備庫資源。

二、我國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備體系的目標(biāo)失衡與體系失控

中國(guó)政策性收儲(chǔ)存在的種種問題與其制度設(shè)計(jì)密切相關(guān),政策性糧食儲(chǔ)備制度承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全、確保農(nóng)民種糧收入和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)的功能。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托中央戰(zhàn)略儲(chǔ)備和托市收儲(chǔ)兩大儲(chǔ)備體系。前者主要是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件所持有的常規(guī)儲(chǔ)備,后者則主要應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)、市場(chǎng)大幅下跌,是一個(gè)臨時(shí)性質(zhì)的緩沖儲(chǔ)備。戰(zhàn)略儲(chǔ)備成型于1999年糧食市場(chǎng)化改革,以中央儲(chǔ)備糧總公司的成立為標(biāo)志。托市儲(chǔ)備體系發(fā)端于2004年《稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案》的頒布。政策性儲(chǔ)備在糧食市場(chǎng)化改革初期有效發(fā)揮了政策引導(dǎo)、穩(wěn)定市場(chǎng)的功能,但在長(zhǎng)期實(shí)踐中政策導(dǎo)向開始偏離,一系列問題也相伴產(chǎn)生。

1.政策性收儲(chǔ)多目標(biāo)疊加與偏向

在不同國(guó)家和地區(qū),糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)大致可以歸納為三個(gè):糧食安全、收入和價(jià)格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益。7前兩個(gè)目標(biāo)比較容易理解,經(jīng)濟(jì)效益則側(cè)重于生產(chǎn)者、消費(fèi)者總體收益的平衡以及國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。中國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)也非常類似,而且從兩類儲(chǔ)備體系的職能上來看,兩類儲(chǔ)備分別對(duì)應(yīng)不同的儲(chǔ)備目標(biāo):戰(zhàn)略儲(chǔ)備主要發(fā)揮糧食安全最后防線的保障功能,托市收儲(chǔ)政策在出臺(tái)之初主要用于應(yīng)對(duì)劇烈的市場(chǎng)波動(dòng)。2004年《稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案》標(biāo)志了托市收儲(chǔ)政策的出臺(tái),《預(yù)案》明確闡明:“最低收購價(jià)政策不同于過去的保護(hù)價(jià)收購,為了防止政策過度干預(yù)市場(chǎng),該政策只在特定情況下才啟動(dòng)?！奔?只在糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)才實(shí)行,只有短缺的重點(diǎn)糧食品種才實(shí)行,只有糧食主產(chǎn)區(qū)才實(shí)行。此時(shí)政策性糧食收儲(chǔ)分工明確,權(quán)責(zé)明晰。實(shí)踐也證明,兩類政策性收儲(chǔ)確實(shí)發(fā)揮了穩(wěn)定市場(chǎng)、促進(jìn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的作用。

然而,在促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全的壓力下,托市逐漸從過去特殊情況下確保市場(chǎng)穩(wěn)定的單一目標(biāo),逐漸擴(kuò)大到確保農(nóng)民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場(chǎng)的多重目標(biāo)。多重目標(biāo)疊加打亂了過去有分工的收儲(chǔ)制度設(shè)計(jì),把糧食安全的職能部分交予了托市收儲(chǔ)政策。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),需要保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高,進(jìn)一步把托市收儲(chǔ)政策穩(wěn)定收入的功能扭曲為農(nóng)民增收功能。所以,托市收儲(chǔ)實(shí)際上承擔(dān)了確保農(nóng)民增收、糧食安全、穩(wěn)定市場(chǎng)的三重目標(biāo)。單個(gè)政策承擔(dān)三重目標(biāo)易導(dǎo)致政策目標(biāo)混亂,一旦難以平衡目標(biāo)之間的關(guān)系,必然會(huì)導(dǎo)致政策走樣。在具體執(zhí)行過程中,市場(chǎng)穩(wěn)定目標(biāo)優(yōu)先地位被糧食安全所取代,對(duì)糧食安全目標(biāo)的關(guān)注進(jìn)一步強(qiáng)化了托市的農(nóng)民增收功能。至此,托市收儲(chǔ)顯然逐步脫離了過去特定情況下才啟動(dòng)的定位,實(shí)際承擔(dān)的政策目標(biāo)也遠(yuǎn)超出了確保市場(chǎng)穩(wěn)定的功能。

2.承儲(chǔ)體系黏性依賴與托市泛化

從保穩(wěn)定到保收入的目標(biāo)偏向?qū)е峦惺蟹秶粩鄶U(kuò)大。一開始,政府在擴(kuò)大托市收購范圍時(shí)非常謹(jǐn)慎,2004年只出臺(tái)了稻谷最低收購價(jià)政策,到2006年才進(jìn)一步出臺(tái)小麥的最低收購價(jià)政策。此后為了穩(wěn)定其他重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn),政府進(jìn)一步出臺(tái)托市的“同胞”政策——臨時(shí)收儲(chǔ)政策。與托市在播種時(shí)公布托市價(jià)格不同,臨時(shí)收儲(chǔ)政策在收獲時(shí)才公布收購價(jià)格,對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)作用相對(duì)偏弱?？梢姶藭r(shí)政府對(duì)托市的態(tài)度還是比較謹(jǐn)慎的。然而托市收儲(chǔ)的定位偏向農(nóng)民增收以后,托市收儲(chǔ)的規(guī)模不可避免地進(jìn)一步擴(kuò)大。2007—2009年,國(guó)家先后對(duì)東北主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆,湖北等地的油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2011年開始,又對(duì)全國(guó)棉花主產(chǎn)區(qū)實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策,對(duì)全國(guó)糖料主產(chǎn)區(qū)實(shí)行食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

政策導(dǎo)向偏離加上收儲(chǔ)的組織管理體系未完全市場(chǎng)化,進(jìn)一步加劇了托市泛化。20世紀(jì)90年代末,中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系建立以后,過去“吃政策飯”的地方國(guó)有糧食體系馬上面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。脫離了中央財(cái)政撥付,地方國(guó)有糧食企業(yè)要么收儲(chǔ)地方儲(chǔ)備糧,要么入市進(jìn)行市場(chǎng)化收儲(chǔ)。地方儲(chǔ)備受地方財(cái)政實(shí)力偏弱的制約,市場(chǎng)化收儲(chǔ)面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏大。托市收購政策出臺(tái)以后,承儲(chǔ)企業(yè)能夠從中央獲得全額的收購和保管補(bǔ)貼,這給眾多地方國(guó)有糧食企業(yè)一線生機(jī)。地方國(guó)有糧食企業(yè)競(jìng)相爭(zhēng)取托市收購任務(wù),頻頻出現(xiàn)“跑關(guān)系調(diào)入”中儲(chǔ)糧的現(xiàn)象。中儲(chǔ)糧采取委托代理方式進(jìn)行托市收儲(chǔ),委托代理結(jié)構(gòu)下的信息不對(duì)稱問題加劇了管理難度。代儲(chǔ)的承儲(chǔ)企業(yè)為了盡可能獲得多的保管費(fèi),在糧食收獲時(shí)有收儲(chǔ)的沖動(dòng),盡可能多地收購,進(jìn)一步增加了托市范圍。糧食制度改革要對(duì)既有利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新組合和安排,在過去糧食市場(chǎng)化改革中,國(guó)有糧食企業(yè)的體制性缺陷和部門利益或多或少都形成了一定阻力。8改革以后部門管理制度的黏性仍然存在,這種黏性依賴在一定程度上將市場(chǎng)化調(diào)控措施拉回了政策性干預(yù)性質(zhì)。

3.市場(chǎng)體系內(nèi)國(guó)家壟斷格局形成

在收儲(chǔ)目標(biāo)偏離和體系黏性依賴的共同作用下,托市收儲(chǔ)政策開始擴(kuò)張。托市收購的范圍從兩大口糧擴(kuò)大到玉米、大豆等重要糧食作物,然后進(jìn)一步擴(kuò)大到棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品。為了保證農(nóng)民基本收益,最低收購價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格不斷提高。2008—2018年,早秈稻最低收購價(jià)漲幅達(dá)到93%,中晚秈稻達(dá)到92%,粳稻達(dá)到107%;2009—2014年,白小麥最低收購價(jià)漲幅達(dá)到64%、紅小麥和混合麥達(dá)到71%;2010—2013年,玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格漲幅達(dá)到49%;2009—2012年,大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格漲幅達(dá)到24%;2010—2013年,油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格漲幅達(dá)到38%。

托市信號(hào)在市場(chǎng)中傳遞和反饋,在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)作用下,糧食市場(chǎng)體系中的國(guó)家壟斷格局形成。托市有效穩(wěn)定了農(nóng)民預(yù)期,提高了糧食產(chǎn)量,但也造成了下一收獲期有更多糧食集中上市的情況,從而導(dǎo)致糧食價(jià)格斷崖式下跌,托市不得不再次啟動(dòng)。隨著生產(chǎn)資料上漲和糧食價(jià)格下跌進(jìn)一步擠壓糧食收益,托市價(jià)格相應(yīng)上漲,結(jié)果導(dǎo)致托市信號(hào)傳導(dǎo)渠道進(jìn)一步固化,下跌幅度加劇,托市收購壓力也進(jìn)一步增大。如此長(zhǎng)期演化以后,市場(chǎng)價(jià)格基本上向托市價(jià)格看齊,市場(chǎng)供需形勢(shì)被虛化。農(nóng)民種糧基本上看補(bǔ)貼和托市價(jià)格,在托市價(jià)格不斷上漲的年份,刺激了大量工商資本下鄉(xiāng)租地種糧。糧食產(chǎn)后通過中間商層層流轉(zhuǎn),最終大部分進(jìn)入國(guó)家糧庫。2006—2010年,政府以最低收購價(jià)政策收購了市場(chǎng)上34.1%的小麥,2008年后臨儲(chǔ)收購了80%以上的玉米。9私人糧食企業(yè)收儲(chǔ)一方面是為了滿足自身加工需要,另一方面是利用市場(chǎng)波動(dòng)賺取差價(jià)。但在政府主導(dǎo)的糧食市場(chǎng)上,私人企業(yè)收購價(jià)格難以與托市價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),而國(guó)家壟斷造成市場(chǎng)極端穩(wěn)定,私人企業(yè)收儲(chǔ)的外部環(huán)境基本喪失。結(jié)果是加工企業(yè)收購糧源縮減,收儲(chǔ)積極性明顯下降,更多地從政策性庫存中購買原料。糧食市場(chǎng)最終演化為以托市為主導(dǎo)的“政策市”。為了保證農(nóng)民收入,政府在維持托市收購體系運(yùn)行上也付出了大量的財(cái)政成本。

收購管理體制的弊端在國(guó)家壟斷格局下進(jìn)一步凸顯。中儲(chǔ)糧有決定地方代儲(chǔ)庫的權(quán)力,導(dǎo)致地方糧食部門和糧食企業(yè)的尋租行為。由于獲得收購和存儲(chǔ)資格之后,收儲(chǔ)企業(yè)能夠從國(guó)家獲得數(shù)量可觀的補(bǔ)貼,于是存儲(chǔ)資格成為糧食收儲(chǔ)企業(yè)的一種稀缺資源。地方糧食部門為了爭(zhēng)取存儲(chǔ)機(jī)會(huì),導(dǎo)致尋租行為產(chǎn)生,“轉(zhuǎn)圈糧”、腐敗窩案等頻繁曝出。

而這些僅是糧食市場(chǎng)的內(nèi)部問題,在更大的視野下,政策性收儲(chǔ)帶來的扭曲將農(nóng)業(yè)政策推向了死角。通過維持農(nóng)民生產(chǎn)積極性來保障國(guó)家糧食安全的政策結(jié)果是產(chǎn)量不斷提高,但質(zhì)量長(zhǎng)期低迷徘徊,供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾在新的發(fā)展階段下更加激烈。在全球化背景下,政策性收儲(chǔ)成了貿(mào)易爭(zhēng)端的焦點(diǎn),并在日益嚴(yán)峻的多邊貿(mào)易環(huán)境下,成為其他國(guó)家訴訟中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼扭曲國(guó)際市場(chǎng)的弱點(diǎn)。長(zhǎng)期高強(qiáng)度農(nóng)業(yè)作業(yè)加劇了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境破壞,人民生活和社會(huì)發(fā)展依托的資源環(huán)境條件被逼到了極限。

三、我國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備體系的目標(biāo)分解與職能回歸

可以看到,在托市收儲(chǔ)的政策定位從穩(wěn)定市場(chǎng)轉(zhuǎn)向保障基本收益后,政策性收儲(chǔ)帶來的干預(yù)和扭曲越來越多,而且這一扭曲有明顯的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”,通過市場(chǎng)信號(hào)傳導(dǎo)和放大以后,進(jìn)一步延伸到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。破解困境的主要思路,是調(diào)整政策性收儲(chǔ)的目標(biāo)范圍,分解重疊目標(biāo),重新配置職能權(quán)限。

1.收入穩(wěn)定:剝離托市收儲(chǔ)增收功能,從“托市”回歸“托底”

要避免托市信號(hào)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和傳導(dǎo),需要盡快剝離托市收儲(chǔ)的增收功能。收儲(chǔ)與價(jià)格直接掛鉤會(huì)扭曲市場(chǎng)信號(hào),政府敞開收購會(huì)扭曲市場(chǎng)真實(shí)的供求關(guān)系。在市場(chǎng)供求極端失衡或者波動(dòng)較大時(shí),這類作用效果較強(qiáng)的政府干預(yù)措施確實(shí)能發(fā)揮較大效力,但并不適用于常規(guī)的市場(chǎng)調(diào)控。要截?cái)嗾深A(yù)信號(hào)在糧食市場(chǎng)中的動(dòng)態(tài)傳導(dǎo),就要將增收功能從中過濾掉。過濾的方式有兩類:一類是直接取消托市,另一類是將托市收購限定在一定范圍。直接取消托市從根源上斷絕了政府干預(yù)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成的影響,但結(jié)果可能是短期內(nèi)價(jià)格大幅下跌,供求在長(zhǎng)期內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整。從玉米臨時(shí)收儲(chǔ)的改革經(jīng)驗(yàn)來看,取消臨時(shí)收儲(chǔ)以后玉米市場(chǎng)價(jià)格大幅下跌,部分地區(qū)價(jià)格甚至“腰斬”。盡管國(guó)家同時(shí)出臺(tái)了生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策,但種植戶的種糧積極性仍遭到嚴(yán)重打擊,不少地區(qū)出現(xiàn)退租跑路現(xiàn)象。口糧領(lǐng)域如果完全取消托市收購,可能嚴(yán)重威脅國(guó)家糧食安全。

所以,將托市收購限定在一定范圍內(nèi)更符合中國(guó)實(shí)際情況?？梢钥紤]回歸托市收購政策出臺(tái)的初衷,收縮托市的執(zhí)行范圍,使其真正成為特定時(shí)期啟動(dòng)的“托底”政策。實(shí)際上,歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家目前盡管沒有實(shí)行干預(yù)性收儲(chǔ),但也并未完全取消該制度設(shè)計(jì)。美國(guó)營(yíng)銷援助貸款項(xiàng)目和歐盟公共干預(yù)收購的制度框架仍然保留,只是通過各類限制提高了啟動(dòng)條件。將“托市”變?yōu)椤巴械住?首要考慮的是托市價(jià)格水平。以往托市收購價(jià)格的制定同時(shí)考慮了生產(chǎn)成本和適當(dāng)收益,甚至在后來棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格改革中,目標(biāo)價(jià)格的制定也遵循同樣的定價(jià)方式,這樣的定價(jià)方式?jīng)Q定了政府干預(yù)必然要扭曲市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。可以從過去托市收購設(shè)立之初的三個(gè)啟動(dòng)情境對(duì)托市范圍進(jìn)行限制:“只在糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)才實(shí)行”,可以將托市價(jià)格降低到成本水平或者成本水平略低的水平,在市場(chǎng)失靈難以自發(fā)調(diào)整時(shí)再啟動(dòng);“只有短缺的重點(diǎn)糧食品種才實(shí)行”,將托市品種嚴(yán)格限定在稻谷、小麥兩大口糧,并進(jìn)一步提高托市收購的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);“只有糧食主產(chǎn)區(qū)才實(shí)行”,在現(xiàn)有托市區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)一步收縮托市范圍,對(duì)部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的地區(qū)開展市場(chǎng)化收購,對(duì)品質(zhì)過差的地區(qū)進(jìn)行品種改良或者調(diào)減,對(duì)中間弱勢(shì)地區(qū)開展托市支持。

2.市場(chǎng)穩(wěn)定:鼓勵(lì)民間多元緩沖收儲(chǔ),確保市場(chǎng)自發(fā)緩沖能力

托市收儲(chǔ)政策在糧食市場(chǎng)造就了一種虛假的穩(wěn)定,從表面上看是價(jià)格小幅波動(dòng)的穩(wěn)定景象,但實(shí)際上糧食市場(chǎng)一潭死水,喪失活力。這樣的穩(wěn)定不代表糧食市場(chǎng)在健康運(yùn)轉(zhuǎn),相反,市場(chǎng)中各類經(jīng)營(yíng)主體喪失了基本的風(fēng)險(xiǎn)緩沖能力。一旦真正的風(fēng)險(xiǎn)來臨,各類市場(chǎng)主體幾乎沒有抵抗之力。健康的糧食市場(chǎng)穩(wěn)定狀態(tài),應(yīng)當(dāng)是各類民間儲(chǔ)備主體自發(fā)運(yùn)作,充分發(fā)揮自身功能緩沖市場(chǎng)波動(dòng),民間儲(chǔ)備在波動(dòng)中發(fā)揮主要作用,政府儲(chǔ)備與之良性互動(dòng)并發(fā)揮補(bǔ)充作用。

托市收儲(chǔ)范圍收縮給市場(chǎng)自發(fā)收購留出了空間,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)用糧企業(yè)和農(nóng)民入市收儲(chǔ),培育民間收儲(chǔ)主體的自發(fā)調(diào)節(jié)能力。過去政府壟斷性收儲(chǔ)擠壓了市場(chǎng)運(yùn)行空間,大大抑制了用糧企業(yè)和農(nóng)民的儲(chǔ)糧積極性。鼓勵(lì)并支持農(nóng)戶儲(chǔ)備,不僅可以提高市場(chǎng)穩(wěn)定自身供給的能力,保證糧食安全,且有利于減輕政府負(fù)擔(dān)。農(nóng)戶獨(dú)家獨(dú)戶的存糧在減少,可以考慮以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為支持對(duì)象開展農(nóng)戶儲(chǔ)備。糧食規(guī)模戶種植規(guī)模較大,對(duì)倉儲(chǔ)設(shè)施的需求比較迫切。以此為契機(jī),可以向規(guī)模戶提供貼息貸款或?qū)嵨镏С?這樣不僅可以滿足其自身的倉儲(chǔ)需要,而且能帶動(dòng)周邊農(nóng)戶賣糧,防止出現(xiàn)賣糧難問題。在美國(guó),政府有專門針對(duì)農(nóng)場(chǎng)儲(chǔ)備設(shè)施的設(shè)施信貸項(xiàng)目,有效增加了農(nóng)場(chǎng)儲(chǔ)備規(guī)模,提高了生產(chǎn)者應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。企業(yè)層面在市場(chǎng)放開并出現(xiàn)一定的市場(chǎng)波動(dòng)以后,能夠恢復(fù)一定規(guī)模的企業(yè)收儲(chǔ)。但應(yīng)注意到,因?yàn)槠髽I(yè)本身具有逐利的動(dòng)機(jī),為了防止企業(yè)的過度投機(jī)行為,政府需要對(duì)企業(yè)的收儲(chǔ)行為進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。從其他國(guó)家的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)上來看,有兩方面的調(diào)控措施:一類是采取收儲(chǔ)補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)收儲(chǔ)。法國(guó)在糧食價(jià)格過低時(shí)向用糧企業(yè)提供補(bǔ)貼,鼓勵(lì)企業(yè)入市收購,拉動(dòng)價(jià)格上漲。另一類是政企合營(yíng)。印度采取政府與企業(yè)合作的PPP模式支持私營(yíng)企業(yè)建設(shè)倉庫10,倉庫建成后政府有優(yōu)先使用權(quán)。這些都能保證政府對(duì)民間儲(chǔ)備調(diào)控能力不削弱。

3.糧食安全:堅(jiān)持糧食安全戰(zhàn)略收儲(chǔ),分離托市安全保障職能

確保糧食安全是政策性儲(chǔ)備的根本要求,在面臨自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等突發(fā)事件時(shí),政策性糧食儲(chǔ)備是快速進(jìn)行危機(jī)響應(yīng)的必要戰(zhàn)略物資。在過去的政策性糧食儲(chǔ)備體系中,中央戰(zhàn)略儲(chǔ)備和托市收儲(chǔ)都在保證糧食安全方面發(fā)揮了重要作用,但兩者的表現(xiàn)有很大差異。戰(zhàn)略儲(chǔ)備糧的組織管理體制一直是中央垂直管理,有嚴(yán)格的輪換管理制度,一直以來幾乎未出現(xiàn)大的監(jiān)管漏洞。托市收儲(chǔ)政策卻頻頻曝出管理漏洞和貪污案件,收購和拍賣階段不規(guī)范、糧食陳化等問題也屢見不鮮,備受詬病。盡管兩類政策性收儲(chǔ)收購了大量糧食,甚至使中國(guó)成為全球糧食儲(chǔ)備規(guī)模最大的國(guó)家,但數(shù)量上的安全并不意味著真正的后顧無憂。

應(yīng)在堅(jiān)持戰(zhàn)略儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上,分離托市收儲(chǔ)的糧食安全保障功能,將確保糧食安全的職能集中到國(guó)家戰(zhàn)略糧食儲(chǔ)備上來。目前中央儲(chǔ)備糧管理體系已經(jīng)比較成熟,儲(chǔ)備技術(shù)和能力都處于國(guó)際先進(jìn)水平,具有戰(zhàn)略物資保障能力。但托市收儲(chǔ)部分,監(jiān)管漏洞掩蓋了政策性儲(chǔ)備的真實(shí)數(shù)量,拍賣不及時(shí)導(dǎo)致糧食陳化等問題。所以從賬面上來看托市存儲(chǔ)了相當(dāng)規(guī)模的糧食,但有相當(dāng)一部分可能是“無效庫存”,一旦有突發(fā)事件并不一定能調(diào)出糧食,或者調(diào)出的糧食無法滿足口糧的品質(zhì)需要。從保障糧食安全的成本收益上來看,托市收儲(chǔ)的效率遠(yuǎn)低于戰(zhàn)略儲(chǔ)備,可考慮將效率較低的托市部分除去,將糧食安全保障職能聚焦到戰(zhàn)略儲(chǔ)備上。

四、我國(guó)政策性糧食儲(chǔ)備體系的制度重構(gòu)

政策性收儲(chǔ)不僅關(guān)乎糧食流通領(lǐng)域,其不僅內(nèi)嵌于糧食市場(chǎng),受到國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的共同影響,也內(nèi)嵌于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系,與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民生計(jì)關(guān)系密切。在新的發(fā)展階段,政策性糧食儲(chǔ)備體系需盡快重構(gòu),與此同時(shí)相關(guān)配套政策也應(yīng)及時(shí)出臺(tái)。在儲(chǔ)備政策目標(biāo)分解與職能回歸后,需要有相應(yīng)的支持措施補(bǔ)充政策“空當(dāng)”,從而形成全方位、多角度的糧食生產(chǎn)支持體系。

重構(gòu)我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系

1.政府收儲(chǔ)后置“托底”,規(guī)避黃箱限制,加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)

政策性收儲(chǔ)不應(yīng)承擔(dān)種植收益保障功能,而要發(fā)揮捍衛(wèi)糧食安全、市場(chǎng)穩(wěn)定和收入穩(wěn)定的最后防線作用。政策性收儲(chǔ)效果顯著但干預(yù)程度深,不宜作為日常調(diào)控措施,但適合作為市場(chǎng)托底政策。戰(zhàn)略儲(chǔ)備繼續(xù)承擔(dān)確保糧食安全、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的職責(zé)。戰(zhàn)略儲(chǔ)備的收儲(chǔ)輪換仍由中儲(chǔ)糧全權(quán)監(jiān)管,確?！肮艿煤?、調(diào)得動(dòng)、用得上”。托市收儲(chǔ)政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)容忍度和WTO黃箱限制收縮,確保只在市場(chǎng)劇烈波動(dòng)的特定時(shí)期、特定農(nóng)作物和特定區(qū)域執(zhí)行。需要進(jìn)一步探索戰(zhàn)略儲(chǔ)備輪換、托市糧收購和拍賣的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制,在年內(nèi)拉開輪換時(shí)序,避免集中收購和輪換對(duì)市場(chǎng)造成沖擊,減少干預(yù)價(jià)格對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成的影響。精簡(jiǎn)托市糧代儲(chǔ)機(jī)構(gòu),建立代儲(chǔ)機(jī)構(gòu)資信黑名單,對(duì)曝出監(jiān)管漏洞的承儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行一票否決制。

2.民間收儲(chǔ)前置主導(dǎo),培育市場(chǎng)機(jī)制,政府適時(shí)調(diào)控

鼓勵(lì)農(nóng)戶與用糧企業(yè)儲(chǔ)糧,充分發(fā)掘市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)能力,緩沖市場(chǎng)波動(dòng)。糧食規(guī)模種植戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社等對(duì)倉儲(chǔ)烘干設(shè)施需求非常強(qiáng)烈,可出臺(tái)針對(duì)大戶的儲(chǔ)備設(shè)施補(bǔ)貼、低息貸款等補(bǔ)貼措施,在嚴(yán)格審批、確保用途不變更的基礎(chǔ)上,放松大戶修建倉儲(chǔ)烘干設(shè)施的用地限制。鼓勵(lì)規(guī)模戶進(jìn)行糧食收儲(chǔ),輔助緩沖市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn),確保全年農(nóng)產(chǎn)品平穩(wěn)銷售。鼓勵(lì)有倉儲(chǔ)設(shè)施的規(guī)模戶開展烘干倉儲(chǔ)社會(huì)化服務(wù),輻射帶動(dòng)小農(nóng)戶應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。政策性收儲(chǔ)退出時(shí)市場(chǎng)價(jià)格可能大幅下跌,應(yīng)當(dāng)出臺(tái)收購補(bǔ)貼鼓勵(lì)用糧企業(yè)入市收購,避免出現(xiàn)賣糧難問題,加速市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制恢復(fù)。在市場(chǎng)機(jī)制步入正軌后,政府應(yīng)及時(shí)退出,避免再次干預(yù)市場(chǎng)。

政府退居市場(chǎng)調(diào)控幕后,但要確保擁有市場(chǎng)調(diào)控能力。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入深化改革和轉(zhuǎn)型升級(jí)階段,國(guó)際環(huán)境也日益復(fù)雜,國(guó)內(nèi)外影響糧食生產(chǎn)的不確定性因素增多。確保糧食安全對(duì)穩(wěn)定發(fā)展形勢(shì)至關(guān)重要,必須確保政府調(diào)控能力不削弱。市場(chǎng)失靈發(fā)生時(shí),采取利息補(bǔ)貼、保管費(fèi)補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)民間儲(chǔ)備。此外,政府可以合作收儲(chǔ)、入股投資等形式支持民間儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè),并獲取設(shè)施優(yōu)先使用權(quán),確保政府持有足量的調(diào)控工具。政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)制,監(jiān)測(cè)市場(chǎng)走向,發(fā)揮信息引導(dǎo)作用,為政府調(diào)控提供依據(jù)。

3.多維支持政策補(bǔ)充,保障合理收益,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

發(fā)展補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等多維支持政策,填補(bǔ)政策性收儲(chǔ)退出農(nóng)民收益保障功能的“空當(dāng)”。確?！爸袊?guó)飯碗”端牢、端緊的根本是保障農(nóng)民種糧的合理收益。托市收購收縮和后置必然會(huì)在短時(shí)間內(nèi)沖擊種植收益,而市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)后市場(chǎng)波動(dòng)也會(huì)對(duì)農(nóng)民收益造成擾動(dòng)。所以,必須在收儲(chǔ)政策后置后,及時(shí)配套種植收益支持政策,穩(wěn)定農(nóng)民種糧預(yù)期。在WTO黃箱限制下,要進(jìn)一步探索與生產(chǎn)脫鉤的農(nóng)業(yè)支持方式。在補(bǔ)貼方面,提供與當(dāng)年種植面積、產(chǎn)量脫鉤的補(bǔ)貼措施,開展綠色防控技術(shù)、社會(huì)化服務(wù)等補(bǔ)貼,對(duì)糧食規(guī)模戶可開展專項(xiàng)補(bǔ)貼。在保險(xiǎn)方面,提高保費(fèi)水平和賠付力度,在目前成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上積極探索。同時(shí),密切關(guān)注WTO貿(mào)易規(guī)則變化,評(píng)估脫鉤補(bǔ)貼和保險(xiǎn)政策的支持空間,做好可能的規(guī)避應(yīng)對(duì),采取多樣化的收入支持手段。