2015年的5月，財(cái)政部發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合出臺(tái)了關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，初步確定了PPP模式和融資支持的制度框架。自此，PPP發(fā)展迎來(lái)了新的局勢(shì)。PPP項(xiàng)目從應(yīng)用領(lǐng)域到可運(yùn)用的金融產(chǎn)品工具，從國(guó)內(nèi)到國(guó)外實(shí)現(xiàn)了全方位的擴(kuò)圍。

財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)顯示，截至2016年上半年，PPP模式儲(chǔ)備項(xiàng)目達(dá)9285個(gè)，總投資超過(guò)10.6萬(wàn)億，其中已落地項(xiàng)目的投資額超過(guò)1萬(wàn)億。

“截至2016年上半年末，示范項(xiàng)目落地率已達(dá)到48.4%，在落地項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)和外資企業(yè)的比率為45%;目前財(cái)政部正在與其他20個(gè)部委聯(lián)合開(kāi)展第三批示范項(xiàng)目遴選工作?！必?cái)政部黨組成員財(cái)政部副部長(zhǎng)財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌在2016第二屆中國(guó)PPP融資論壇上給出了中國(guó)PPP項(xiàng)目的落地的最新進(jìn)展。

在高速發(fā)展的同時(shí)，為求速度而引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題也正在浮出水面。通過(guò)假的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資、通過(guò)固定回報(bào)承諾借PPP之名行變相融資之實(shí)，所帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在加大，此外，社會(huì)資本退出制度也有待完善，配套的金融工具創(chuàng)新亟需跟進(jìn)。

PPP擴(kuò)圍

目前，PPP的應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)大到能源、交通、市政、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等19個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并在傳統(tǒng)單一的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上增加了政府付費(fèi)和混合付費(fèi)兩種方式，同時(shí)初步建立了"法律+政策+指引合同標(biāo)準(zhǔn)"三位一體的制度體系。

“財(cái)政部已推出兩批、232個(gè)示范項(xiàng)目，總投資超過(guò)8000億元，截至2016年上半年末，示范項(xiàng)目落地率已達(dá)到48.4%，在落地項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)和外資企業(yè)的比率為45%;目前財(cái)政部正在與其他20個(gè)部委聯(lián)合開(kāi)展第三批示范項(xiàng)目遴選工作?！笔芬蠼榻B稱(chēng)。

公共產(chǎn)品、公共服務(wù)社會(huì)化改革，是目前改革的短板，有洼地就有機(jī)會(huì)，這一領(lǐng)域也是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效的潛力增長(zhǎng)點(diǎn)。PPP作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化供給方式，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，激勵(lì)社會(huì)資本公平競(jìng)爭(zhēng)。

在政策支持方面，此前已經(jīng)設(shè)立了總規(guī)模1800億元的國(guó)家PPP融資支持基金?！敖刂?016年7月底，中國(guó)PPP基金已經(jīng)簽約7個(gè)PPP項(xiàng)目，參與投資55億元，引導(dǎo)投資規(guī)模821個(gè)億，發(fā)揮了財(cái)政資金撬動(dòng)和引導(dǎo)的作用?！必?cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、金融司司長(zhǎng)孫曉霞說(shuō)。

此外，借助中國(guó)一帶一路項(xiàng)目強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的國(guó)際合作也是PPP擴(kuò)圍的應(yīng)有之意。匯豐銀行(中國(guó))有限公司行長(zhǎng)兼行政總裁廖宜建指出，2015年中國(guó)的企業(yè)已在新絲路上49個(gè)國(guó)家進(jìn)行了投資，總額已經(jīng)達(dá)到148億美金，這也代表著這一投資額度占有了中國(guó)對(duì)外直接投資的八分之一。

史耀斌指出，未來(lái)PPP落地?cái)U(kuò)圍應(yīng)提高國(guó)際投資者參與度?！耙劳小粠б宦贰瘧?zhàn)略，擴(kuò)大中國(guó)PPP制度對(duì)外推廣交流，支持中國(guó)企業(yè)走出去，深度參與國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)?！笔芬蟊硎?，截至2016年上半年，全國(guó)擬采用PPP模式的儲(chǔ)備項(xiàng)目已達(dá)9285個(gè)，總投資額預(yù)計(jì)超過(guò)10.6萬(wàn)億，其中已落地項(xiàng)目的投資額超過(guò)1萬(wàn)億元。

問(wèn)題仍存

PPP在高速發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了一些負(fù)面問(wèn)題。

不可否認(rèn)，近期一些地方為了加快上項(xiàng)目的速度通過(guò)假的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過(guò)固定回報(bào)承諾借PPP之名行變相融資之實(shí)。這些發(fā)展過(guò)程中的“問(wèn)題事件”不可避免地將加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

孫曉霞指出，從地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)各方反映情況看，PPP項(xiàng)目順利實(shí)施與配套政策是否健全是密切相關(guān)的，目前土地價(jià)格融資等方面的配套政策需要進(jìn)一步完善，然而這些協(xié)調(diào)難度大，短期內(nèi)出臺(tái)有一定的困難。

此外，融資過(guò)程中，社會(huì)資本退出難也成為PPP規(guī)范發(fā)展的一大阻礙。部分地方政府地方政府側(cè)重準(zhǔn)入的保障，對(duì)社會(huì)資本的市場(chǎng)化退出缺乏規(guī)范化、制度化的安排，導(dǎo)致社會(huì)資本退出具有較大不確定性，同時(shí)，與國(guó)際資產(chǎn)相比，在PPP項(xiàng)目運(yùn)用上也不夠，社會(huì)資本難以用金融創(chuàng)新工具實(shí)現(xiàn)退出，從而影響企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

對(duì)此，人民銀行金融市場(chǎng)司司長(zhǎng)紀(jì)志宏指出，未來(lái)應(yīng)該針對(duì)PPP項(xiàng)目的不同階段創(chuàng)新提供不同形式和屬性的金融工具。

一方面，不斷拓展開(kāi)發(fā)性、商業(yè)性信貸支持和發(fā)展項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等一系列針對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流的金融產(chǎn)品創(chuàng)新或固定收益產(chǎn)品的創(chuàng)新。另一方面，進(jìn)一步發(fā)展股權(quán)、債權(quán)、貸款以及基金的結(jié)合、保險(xiǎn)資金等達(dá)到全方位參與。“在資產(chǎn)證券化項(xiàng)目收益票據(jù)等發(fā)展過(guò)程中，必須進(jìn)一步加強(qiáng)信息披露的規(guī)范，加強(qiáng)依托項(xiàng)目現(xiàn)金流的資產(chǎn)證券化，真正實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，而不是回歸到依托地方政府隱性擔(dān)保的融資模式。”紀(jì)志宏強(qiáng)調(diào)。

作為支持社會(huì)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的的新型領(lǐng)域，人才匱乏也成為PPP掣肘點(diǎn)之一。目前，缺乏真正熟悉PPP政策和業(yè)務(wù)的人員已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，部分從業(yè)人員缺乏項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足，在項(xiàng)目談判的過(guò)程中甚至難以與社會(huì)資本對(duì)話(huà)，特別是PPP項(xiàng)目需要開(kāi)展績(jī)效考核，需要對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出和成本精打細(xì)算，但目前缺少既熟悉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算，又具備管理能力的復(fù)合型人才。